一、基本案情

刘某，男，某单位公职人员。2020年，刘某出资5万元承租一辆具有正规营运资质的出租车，与另一承包人约定每日18时交班，正常营运时段为下班后的夜间及休息日。但在实际营运中，刘某多次在工作时间（当日17:30以后，仍属正常上班履职时段）提前接车开展营运，持续数年。经查，刘某在工作时间内营运累计收入约7000元。

本案审理焦点：刘某的行为应当认定为违反廉洁纪律（违规从事营利活动），还是违反工作纪律。

二、争议焦点与两种定性路径

（一）倾向认定违反廉洁纪律的观点

该观点认为，《中华人民共和国公务员法》第五十九条第（十六）项明确规定，公务员不得"违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务"。《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三十六条亦规定，"违反规定从事或者参与营利性活动，或者违反规定兼任职务、领取报酬的，予以警告、记过或者记大过"。按照这一逻辑，只要公职人员从事了以营利为目的的经济活动，即构成违纪，无论该活动发生在工作时间还是业余时间。参照安徽歙县副镇长洪升开网约车案，当地监察机关即以"在上班时间多次进行营利活动"为由，依据《行政机关公务员处分条例》给予行政警告处分并收缴违纪所得。

（二）倾向认定违反工作纪律的观点

该观点认为，应当区分"从事营利活动本身是否被禁止"与"工作时间从事与本职无关活动"两个层面的问题，不能将所有营利性劳动一概纳入廉洁纪律规制范围。本案拟采纳此观点。

三、定性为违反工作纪律的核心理由

第一，"违反有关规定"须有明确禁止性规范作为前提。

《公务员法》第五十九条第（十六）项和《公职人员政务处分法》第三十六条中的"违反有关规定从事或者参与营利性活动"，是一个复合要件——不仅要求客观上有营利行为，还要求该行为"违反有关规定"。

这里的"有关规定"，是指中央和国务院关于禁止党政机关和党政干部经商办企业的一系列专门规定，如1986年中共中央、国务院《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》等 。这些规定的核心规制对象是经商办企业、在经济组织兼职、利用职权或职务影响从事经营活动等行为，其立法本意是防止公权力与市场经营混同、防止权力寻租和利益冲突。而公职人员利用业余时间，以个人劳动从事出租车营运这一劳务性活动，现行法律法规和国务院层面的规定中，并无明文禁止性条款。当事人承租的是具有正规营运资质的出租车，车辆合规、手续齐全，不同于"黑车"违规营运。在没有明确禁止性规范的情况下，不宜直接套用"违规从事营利活动"条款。

第二，本案行为的实质危害是侵占工作时间、损害工作秩序。

刘某与合伙人约定的营运时间为18时以后，其主观上并无将出租车营运作为全职副业的意图，而是利用下班时间增加收入。其违纪行为集中体现在擅自将营运时间提前至17:30以后——这一时段仍属正常工作时间，导致其在应当履行公职的时段脱离岗位。该行为侵害的法益是机关正常工作秩序和公职人员岗位职责的严肃性，而非公职人员职务行为的廉洁性。当事人并未利用职权、职务影响或工作便利招揽客源，其营运收入来源于个人劳务付出，与职务行为没有任何关联，不存在权力寻租、利益冲突等损害廉洁性的情形。

第三，与歙县洪升案的关键区分。

2016年安徽歙县副镇长洪升开网约车案具有特殊性：洪升驾驶的是私家车，未取得出租汽车经营资格证，属于擅自从事出租汽车客运经营的违规营运行为，运管部门另对其罚款5000元 。该案中，"开黑车"本身即违反交通运输管理法规，叠加公职人员身份，被认定为违规从事营利活动有其事实基础。而本案中，当事人承租的是正规营运出租车，车辆资质完备、营运行为合法。两者在行为合法性基础上存在本质区别。本案的核心问题不是"开出租车"这件事本身是否违规，而是"在工作时间开出租车"是否违反工作纪律。

第四，从违纪构成的主客观要件分析。

违反廉洁纪律（违规从事营利活动）的主观方面，要求行为人具有利用职务便利或依托身份优势谋取私利的故意；客观方面要求行为违反了明确的禁止性规定。而违反工作纪律的主观方面，是行为人明知自己处于工作时间、应当履行职责，仍擅自从事与工作无关的事项；客观方面表现为不履行或不正确履行职责，贻误工作，造成不良影响。本案中，刘某的主观过错集中体现在对工作纪律的违反——明知17:30仍属工作时间，却提前接车营运；客观上造成了脱岗、怠于履职的后果。其行为特征与《公职人员政务处分法》第三十九条第一款第（二）项"不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作"的规定更为契合。

第五，违纪所得金额较小，情节较轻。

刘某数年内在工作时间营运累计营业收入约7000元，平均每月仅百余元，不属于以经营出租车为主要收入来源、长期大规模从事经营性活动的情形。综合考量其行为性质、持续时间、获利金额和主观恶性，认定为违反工作纪律，给予相应处分并收缴违纪所得，更符合错责相当、过罚相当的原则。

四、需要把握的边界问题

在审理和认定此类案件时，应注意区分以下几种情形，避免定性偏差：

一是如果当事人全天候将出租车作为经营性副业，无论上下班持续营运，且规模较大、收入较高，则即使车辆资质合法，也可能被认定为"违反有关规定从事营利性活动"，构成违反廉洁纪律。本案中当事人原本约定仅在下班时间营运，违纪行为集中在擅自挤占工作时间，与前述情形不同。

二是如果当事人利用职务影响为出租车营运谋取便利（如利用管理职权招揽客源、在工作场所承接订单等），则超出了单纯工作纪律的范畴，可能同时构成违反廉洁纪律甚至职务违法。本案中不存在此类情节。

五、审理意见

综上，刘某身为公职人员，本应严格遵守工作纪律，坚守岗位职责。但其在工作时间内擅自提前接车从事出租车营运，脱离工作岗位，损害了单位正常工作秩序，造成了不良影响。其行为符合《公职人员政务处分法》第三十九条第一款第（二）项"不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作"的规定，认定为违反工作纪律，视情节给予相应政务处分。

六、纪法适用启示

审理此类"公职人员利用业余时间从事劳务、却在工作时间开展经营"的案件，应当把握三个区分：

一是区分行为本身是否有明确禁止性规定。对经商办企业、在经济组织兼职等有明确禁令的行为，应适用廉洁纪律条款；对法律法规未明文禁止的个人劳务活动，不宜扩大解释为"违规从事营利活动"。

二是区分侵害的法益指向。如果行为主要侵害的是职务廉洁性（权力寻租、利益冲突、利用职权谋利），应认定为违反廉洁纪律；如果主要侵害的是工作秩序和岗位职责，应认定为违反工作纪律。

三是区分违纪行为发生的时空条件。同一行为发生在工作时间与发生在业余时间，定性可能截然不同。关键是看违纪行为的核心危害究竟指向哪里。

精准适用纪法条款，做到错责相当、宽严相济，才能实现政治效果、纪法效果和社会效果的有机统一。