近年来，随着国家不断加大对“三农”的投入以及农村城镇化进程的加快，资金、资产、资源开始在农村基层聚集，权力寻租空间大增。而农村基层的监管力量又相对薄弱，监管机制也不尽完善，对村干部的教育培训严重不足，导致村干部违纪违法案件增多，其中主要是贪污侵占农村集体资金、资产、资源（以下简称“三资”）的案件。这些现象说明：位不在高低，权不分大小，如果得不到有效制约和监督，就会产生腐败。尤其发生在农民身边的村官腐败问题，更是直接侵害农民切身利益，损害党同人民群众的联系，损害党和政府的威信，必须下大力气加以解决。
通过调研，我们认为“三资”问题既是农民关注的热点、农村干群矛盾的焦点，也是农村党风廉政建设的重点。切实加强“三资”监管，就抓住了解决“村官腐败”问题的要害和关键。

一、我市农村“三资”管理现状及成因

今年中央1号文件明确指出：要加快推进农村集体“三资”管理的制度化、规范化、信息化。省委、省政府在《关于加快推进城乡发展一体化、促进城乡共同繁荣的若干意见》中提出在全省开展“三资”规范化管理试点。按照中省要求，我市决定以开展农村集体经济组织清产核资为切入点，从基础性工作抓起，逐步规范完善全市“三资”管理工作。目前，全市清产核资工作已经结束，此次清产核资，资产、资源清查是我市首次开展，市政府成立了农村集体“三资”清产核资领导小组，办公室设在农业局，农经管理服务中心具体负责指导清产核资工作，要求各县区成立相应机构，具体负责本区域工作方案的制定。

清产核资情况：我市辖12个县区，176个镇，5455个村民小组，农户75.5万户，农业人口306万人，共清理出村级资产104.75亿元，资产价值账面总额比清理前增加8587万元，收益增加6271万元。其中：流动资产35.24亿元；农业资产1.85亿元；长期资产67.66亿元。所有者权益83亿元，债权18亿元，债务10.4亿元，清理经济合同63份，经济合同金额1824万元。资产最多榆阳区360372.35万元，最少清涧县2829.03万元。资金16.5亿元，最多神木县49937.34万元，最少子洲县156万元。资源4732.43万亩，农用地面积3645.08万亩，人均12亩，比清理前统计面积4334.17万亩减少689.09万亩，其中：耕地1244.47万亩，比清理前统计面积1886.08万亩减少641.61万亩；林地1826.01万亩，比清理前统计面积1832.53万亩减少6.43万亩；草地574.6万亩，比清理前统计面积615.56万亩减少40.96万亩；四荒地836.47万亩；建设用地250.88万亩。资源最多定边县750.44万亩，最少吴堡县85.42万亩。农用地最多靖边县590.04万亩，最少吴堡县74.22万亩。

关于机构建设情况：按照《陕西省农村集体资产管理条例》规定：县级以上人民政府农业行政主管部门和乡镇人民政府负责本行政区域内农村集体资产管理工作的指导和监督。农业行政主管部门和乡镇人民政府设立的农村经济经营管理机构负责农村集体资产管理的日常指导和监管工作。因此，市、县农业局及其下设的农村经营管理站是全市“三资”管理的职能部门。2013年之前，全市仅有横山、靖边、定边、佳县、吴堡、清涧、子洲设有经管站，包括市级在内，榆阳、神木、府谷、绥德、米脂5县没有单设机构，已有机构中，仅有两县开展部分业务，靖边主要完成村干部离任审计、定边重点开展土地承包纠纷仲裁，其余县经管站没有任何工作经费，也不开展任何业务，全市“三资”管理工作基本空白。2013年后，在市政府出台了《关于加快全市农业技术推广体系意见》推动下，市编办对市级及各县区经管站重新定编、定职。目前市农村经济经营管理服务中心已成立，机构性质为全额事业单位，副县级建制，编制15人，领导职数1正1副，机构正在组建中。12县区机构为全额事业单位，正科级建制，编制最少米脂5人，最多子洲17人。目前，实行财务公开村数4795个，建立村民主理财小组的村数4299个，实行村会计委托代理制的乡镇数87个，涉及村数2279个，实行会计电算化的村数332个。

从调查了解情况看，我市从2013年之前一直未明确具体的出台农村三资管理办法和意见，府谷、定边、靖边等县区进行了一些有益的尝试和探索。我市农村三资管理工作整体处于滞后状态，管理任务对象不明确，管理机构职能不健全，严重影响我市农村经济发展和社会和谐稳定。

（一）监督管理难到位。近年来，由于党委、政府把主要精力放在发展区域经济和促进农民增收上，放松了对村级集体“三资”的监督管理，一时出现了“不好管、无力管、不愿管、无法管”的现象。农经体制改革后，原镇农村经济经营管理服务站由县级农经部门直管，变为人、才、物都由镇政府管理，县级农经部门只是业务指导，体制上的不顺造成“不好管”；镇级农业服务体系改革精简了农经管理队伍，村级集体“三资”监管力量薄弱，造成了“无力管”；部分村干部将村集体“三资”处置作为权利象征，甚至随意支出、随意处置，造成了“不愿管”；由于村集体资金的使用、资产和资源的处置不公开到位，群众不知晓，造成了“无法管”。

（二）腐败行为易滋生。现行的“村账镇代管”制度，对规范农村财务管理，发展农村经济，维护农村稳定发挥了积极作用。但随着形势的发展，这种管理形势的不足之处逐渐显露，重资金管理、轻资产管理，过多强调事后监管过程，对村级资源的承包拍卖、集体资产的变更处置、工程建设的确定安排、物资物品的添置购买等缺乏有效的监督管理，给少数村干部徇私舞弊提供了可乘之机。集体资产处置暗箱操作，随意性较大，成为农村腐败案件的多发领域。农村集体“三资”管理案件主要涉及违反廉洁自律，贪污贿赂，违反财经纪律等规定。经统计，涉及以上三类案件具体情况是：2010年134件，处分164人，涉及违纪金额1066万元，2011年64件，处分75人，涉及违纪金额509万元，2012年225件，处分281人，涉及金额4903万元。涉及农村信访情况具体是：2010年至2012年，农村信访件次占全年信访件次的比重分别是：522件次占976件次的53%，613件次占1094件次的56%，833件次占1438件次的58%。

（三）群众利益受损害。由于制度不完善、运作不规范、监管不到位，村级集体“三资”交易不公开、收入不记账，不仅侵害了群众的民主管理权，更严重损害了群众利益，个别村组甚至引发了干群矛盾，上访集访越级访现象频频发生，严重影响了农村经济社会发展和农村社会的和谐稳定。

（四）思想认识不到位。一是有些领导干部认为“三资”问题涉及面广，复杂多样，不好管理，有畏难情绪。二是认为农村税费改革后，集体经济收入少，无资产可管。三是认为“三资”管理就是做做账、管管钱，没有多大工作量，直接造成了管理力量的薄弱，人员、经费等难以保障，镇村两级“三资”管理工作人员总体素质不高。

（五）原有制度落实不到位。农村经济管理的制度、规章制定了不少，但很多没有真正得到落实，或者说落实起来大打折扣。如有的村财务制度执行不力，资金管理不规范，存在收支不入账，私设“小金库”，支出随意，挤占挪用打白条入账等现象。

（六）监督管理不到位。一是村民监督委员会的监督作用不明显。村民监督委员会作为新生事物，在实际运行中存在监督程序、制度、措施不健全等现象。同时，由于工资报酬没有得到落实，监委会成员在履行职责时显得腰杆不直、底气不足，对职能认识不清或找不到工作的着力点。村级事务监督一般只停留在对村级支出的最后把关和对村级重大决策的参与中，对“两委”干部决策提出的建议多、否定少，在村“两委”干部考核中的话语权不大。另外，目前全市农村集体经济薄弱的现状，造成内部监督多于项目监督，较窄的监督领域对监委会充分发挥监督职能形成了一定的阻碍。二是民主理财小组监督流于形式，没有发挥应有的作用。村班子内部监督乏力。有的村主要领导搞“一言堂”，不走民主程序，以权谋私，甚至走上犯罪道路；三是群众监督乏力，一些村民集体观念和民主管理意识比较淡薄；

二、加强科学化管理的对策和建议

（一）提高认识抓基础。认识是行动的先导，也是做好这一工作的基础。区县党委、政府要把“三资”管理工作摆上重要议事日程抓紧抓好；要建立起县委统一领导、纪委组织协调、农业部门业务指导、财政审计等部门参与、乡镇自主管理的领导体制和工作机制；要将农村三资管理与基层党风廉政风险防控管理工作相结合，形成抓“三资”管理就是抓基层廉政，抓基层廉政首先抓“三资”管理的工作格局，抓农村“三资”管理纳入基层党风廉政责任制管理，纳入镇村目标管理，进行绩效考核，并把考核结果与干部的考核任用进行挂钩。要加强“三资”管理组织和队伍建设力度，加大镇村两级工作人员的培训力度，提高业务知识水平。

（二）清产核资建台账。全市要借鉴府谷的经验，统一部署，组织力量，对农村“三资”进行一次全面彻底清查。各区县要根据各自实际，制定切实可行的清产核资实施方案，全面摸清区域内农村集体“三资”底数，认真核对各村账面余额，盘点现金、银行存款，重点清查集体所属的土地、森林、山岭、荒地、滩涂、水面等自然资源和各种流动资产、农业资产、固定资产、长期投资、债权债务和各类合同，对“三资”的种类、存量、价值、权属和使用情况进行登记造册，做到应收尽收、账物相符、账款相符。同时，采取“台账式”管理办法，对“三资”数量增减情况及时登记存档，实行动态管理。有条件的地方还可以实行电子管理，确保做到底数清晰，账账相符，为农村集体资金使用、资产租赁、资源利用公开化、透明化提供基础依据。清查核实中，对产权关系不明晰的，要通过调查核实，依据国家法律、法规和有关政策理顺产权归属关系；对暂时无法界定产权归属，先建立财产登记簿或资源登记簿进行登记备案。根据清产核资结果，全面开展“三资”监管，出台《榆林市加强农村资金资产资源监督管理意见》，基本思路是：在各县区及乡镇建立集体经济组织“三资”管理信息服务平台。管理的基本模式是：在乡（镇）建立监管中心，开展“村集体会计委托代理服务”、“招投标委托指导”（主要是对未利用地监管、村集体经济合同签订和农户土地承包管理）、“村集体资产监管服务”等。

（三）关口前移抓预防。抓好预防是做好农村“三资”管理工作的必要前提。一是要加强教育。重点加强“三资”管理人员的教育，强化他们的制度意识、法纪意识和责任意识。二是要依靠科技和制度，在“早”和“新”字上求突破。要依托现代信息技术，搭建“三资”管理信息平台，把所有“三资”信息录入电脑，实现由“人工化”向“智能化”转变。在市级层面，着力加强部门协作完善监督管理的工作体制。全市由市纪委、市监察局、市农业局、市财政局、市工信局委等单位建立监管平台建设和加强“三资”监管联席会议制度，统筹协调全市监管平台建设的组织和推进等工作。各有关区县也建立相应的工作制度，协调组织本区县监管平台的建设工作。在区县业务平台方面，着力依靠科技手段构建监督管理的预警系统。全市监管平台系统功能总体设计分为资金管理、资产管理、资源管理、报表管理、合同管理、三资预警、三资公开、领导查询等八大模块。在业务操作系统，相应设置了做帐进度预警、大额资金变动预警、费用支出预警、经济合同预警和工程项目预警。特别是当农村集体经济组织招待费、差旅费、通讯费、干部报酬超过一定的规定值，收支出现不平衡，资产负债率超过比例时，系统会出现报警，自动锁定功能，提醒采取相应的措施。要建立“三资”管理预警诫勉制度，对苗头性、倾向性的问题及时预警，并视情况进行诫勉谈话、责令整改、责任追究，达到保护干部和把问题消除在萌芽阶段的目的。

（四）健全制度抓落实。制度是关键，没有规矩不成方圆，要依靠制度来管人管事，而抓好制度落实又是重中之重。一是要继续严格执行“村财乡（镇）代管”制度，并探索建立村级资源、资产由乡镇代管制度。二是探索“三资”委托代理。在乡镇建立“三资”委托代理服务中心，与所辖各村签订委托代理服务协议，在坚持所有权、使用权和收益权不变的前提下，对“三资”实行统一监管，村里的所有财务支出统一到乡镇审核报销，村级资产、资源处置由乡镇统一招投标。三是要对收入管理、支出管理、资产资源管理等各项制度进行清理规范，并以乡镇为单位进行统一编印成册下发，坚决杜绝有制不依的现象。四是要把落实村务、财务公开作为促进农村“三资”管理的有效手段。对农村“三资”的管理使用情况，实行事前、事中、事后全程公开，真正让村民能了解、能参与、能监督。明确公开的内容、时间、形式，在“全、实、细”上下功夫，做到真公开。五是不断完善公开招标投标制度，加强乡镇公共资源交易站建设，推行资产出租出让公开竞价、资源开发利用招投标、集体建设工程招投标等做法，进一步规范集体资产资源评估、承包、租赁、出让、经营和收益行为，防止村干部暗箱操作、徇私舞弊。

（五）强化监督抓制约。监督是有效手段。一是要落实民主决策机制，强化内部监督。对“三资”的管理使用，尤其是对大额资金的使用以及资产、资源的承包、租赁、处置和经营权转让等重大事项，采用“四议两公开”工作法研究决定，按照村党组织提议、“两委会”商议、党员大会审议、村民会议或村民代表会议决议，以及决议公开、实施结果公开的程序，在广泛征求意见、充分发扬民主的基础上进行决策和管理，真正做到“三资”使用村民说了算。对“三资”使用及其他与村民利益密切相关的事项，实行决策前征求意见、决策中组织听证讨论、决策时集体表决的做法，“三资”处置方案事先都经村民代表会议研究通过，大额资产资源转让、拍卖、入股都先经评估机构评估，再提交村民代表会议确认通过。二是要强化民主理财小组的监督。挑选一批有文化、熟悉农村政策方针和财务管理知识、为人正派、有责任心的村民组成理财小组，达到敢监督、善监督的效果，同时要适当考虑解决理财小组成员的待遇问题。三是提高群众的监督意识，不断拓宽监督的面。充分发挥村民村民监督委员会作用，鼓励其对农村“三资”管理情况进行监督，及时收集上报有关情况，村民监督委员会定期对“三资”严格审核，对村级不合理开支、未按规定程序处置农村集体资产、资源等，一律按规定程序予以否决。 四是开展农村经济审计工作，加强审计监督。村级民主监督、乡级会计监督、县级审计监督是“三资”监管机制的“三驾马车”。对集体经济组织财务预算和决算、资金的使用和收益分配情况的定期审计，对集体资产和资源管理使用情况的重点审计，以及对村干部任期和离任经济责任、土地补偿费管理、债权债务管理、农民负担情况的专项审计等。在做好日常审计的基础上，加大对审计出的问题的监督整改和查处力度。

（六）严肃纪律抓查处。查处案件是规范农村“三资”管理的必要措施和重要手段。纪检监察、司法机关要充分发挥职能作用，整合办案力量，加大力度查处“三资”管理方面的案件，尤其是涉及金额大、负面影响大的案件要发现一起，严查一起，绝不手软姑息。针对“三资”管理使用过程中暴露出的问题以及村民信访举报反映强烈的突出问题，要有组织地开展专项治理工作，排查违纪违法线索，认真核查问题情况，严肃处理责任人员，赢得了村民的认可和拥护。要制定《全市农村涉财信访举报突出问题专项治理工作实施方案》，明确工作目标、治理范围和方法步骤，组建督导组开展督促检查，建立突出问题台账，逐件制定调查方案，明确包案领导、责任人和办结时限，同时出台相关规定，明确如果乡镇主要领导和分管领导对村干部违纪违法行为进行包庇、隐瞒或者有案不查不报的，要严格追责，确保村民反映强烈的突出问题都能查清查透，给村民一个满意的交代，治理效果明显。